T.C. Resmî Gazete

17 Ocak 2008 PERŞEMBE

Resmî Gazete

Sayı : 26759

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:

Esas Sayısı : 2004/79

Karar Sayısı: 2007/6

Karar Günü: 25.1.2007

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyeleri Ali TOPUZ ve Haluk KOÇ ile birlikte 121 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 23.7.2004 günlü, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun;

A- 6. maddesinin,

1- Birinci fıkrasının ikinci tümcesinin

2- İkinci fıkrasının,

3- Üçüncü fıkrasının,

4- Dördüncü fıkrası,

B- 7. maddesinin,

1- Birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan “...aynen veya değiştirerek...”

ibaresinin,

2- Üçüncü fıkrasının (a) bendinde yer alan “...ile birinci fıkrada sayılanlar...”

ibaresi ile (b), (c), (d) ve (e) bentlerinin,

C- 8. maddesinin,

1- Üçüncü fıkrasının ikinci ve üçüncü tümcelerinin,

2- Beşinci fıkrasının,

3- Altıncı fıkrasının,

D- 9. maddesinin,

1- Dördüncü fıkrasında yer alan “...bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ...”ibaresinin,

2- Beşinci fıkrasının,

E- 14. maddesinin altıncı fıkrasında yer alan “... olanlar dışındaki ...” ibaresinin,

F- 18. maddesinin birinci fıkrasının (l) bendinin,

G- 22. maddesinin son fıkrasında yer alan “... toplam memur sayısının % 10’unu ve” ibaresiyle “... encümen kararıyla ...” ibaresinin,

H- 23. maddesinin ikinci fıkrasının ikinci tümcesinin,

I- 24. maddesinin (n) bendinin,

J- 25. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “...yatırım ve hizmetler arasında bütünlük sağlayacak biçimde ...” bölümünün,

K- 26. maddesinin birinci tümcesinin,

L- 27. maddesinin,

1- Birinci fıkrasının son tümcesinin,

2- Altıncı fıkrasının,

3- Yedinci fıkrasının,

M- 28. maddesinde yer alan “... bu kanuna aykırı olmayan ...” ibaresinin,

N- Geçici 2. maddesinin birinci, ikinci, üçüncü, altıncı ve yedinci fıkralarının,

O- Geçici 3. maddesinin üçüncü fıkrasının son tümcesinin,

Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 36., 47., 67., 87., 88., 123., 127., 162., 163., 169. ve 170. maddelerine aykırılığı savıyla iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi istemidir.

I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN GEREKÇESİ

Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyeleri Ali Topuz ve Haluk KOÇ ile birlikte 121 Milletvekili tarafından verilen 12.08.2004 günlü dava dilekçesinin gerekçe, yürürlüğün durdurulması ve sonuç bölümü şöyledir:

“1. 5216 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi ile ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkrasının Anayasa’ya aykırılığı

5216 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinde, büyükşehir belediyesine katılma ile ilgili düzenlemeler yapılmıştır.

Kanunun altıncı maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi, katılma kararının nasıl alınacağına dairdir. İkinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarında ise, büyükşehir belediyesi sınırları içine katılan belediyelerin, büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediyelere dönüşmesi, diğer belediye ve köylerin tüzel kişiliğinin kalkması ve büyükşehir belediyesindeki temsil ile ilgili düzenlemeler vardır.

Söz konusu düzenlemeler, seçimlerden sonra belediye meclisine yeni katılımları mümkün hale getirerek, seçimlerde oluşmuş temsilcilerin sayısını ve oranı değiştirmek suretiyle Anayasa’nın 127 inci madde hükümlerine aykırılıklar içermektedir. Ayrıca, getirilen düzenlemeler, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının gerekli gördüğü referandumu öngörmediği için hukuk devleti ilkesine de aykırıdır.

Yerel yönetimlerin görevli kılındıkları yöre halkının yerel ortak gereksinimlerini etkinlikle yerine getirebilmeleri, özerk bir yapılanma içinde tüzel kişiliğe sahip olmalarını gerektirir.

Anayasa Mahkemesi, yerel yönetimler açısından özerkliği, “…Anayasa ve yasaların belirlediği kamu hizmetlerinin önemli bir bölümünün yurttaşların yararına olarak, yerel yönetimlerin sorumluluğu altında yerine getirilmesi yetkisidir (E. 1988/18) biçiminde tanımlamıştır.

Yerel yönetimlerin özerkliği, daha çok, organlarının yöre halkı tarafından seçilmesi ve bu organlarının karar verme yetkilerinin bulunması biçiminde gözükür. Yerel yönetimlerin organları seçimle oluşmalı, halkın tercihlerini yansıtmalıdır. Anayasa’nın 127 inci maddesinin birinci fıkrası, yerel yönetimlerin karar organlarının seçmenler tarafından seçilerek oluşturulmasını öngörmektedir.

Anayasa Mahkemesi, büyükşehir belediye başkanları ile ilçe belediye başkanlarının müşterek oy pusulasında birlikte gösterilip birlikte seçilmesini öngören bir yasal düzenleme nedeniyle verdiği kararda, sadece karar organlarının değil yürütme organlarının da seçmenler tarafından seçilmesi gerektiğine karar vermiştir. Anayasa Mahkemesi, belediye meclisinin karar, belediye başkanının ise yürütme organı olduğunu saptadıktan sonra, Anayasa’nın 127 nci maddesinin birinci fıkrasındaki “karar organlarının” seçimle oluşturulacağına ilişkin kural ile, ikinci fıkrasındaki “yerinden yönetim” ilkesini birlikte yorumlayarak, …. yerel yönetimlerin, hukuksal yapıları ve varlık amaçları gözetildiğinde, o yerde bulunanların, ortak gereksinimlerini karşılamak için kendi seçtikleri organlarca yönetilen kamu tüzel kişileri olduğu ortaya çıkmaktadır. Bunun doğal sonucu, yalnız karar organlarını değil tüm organlarının seçmenler tarafından oluşmasıdır, yönünde karar vermiştir. (E. 1988/14)

Anayasa Mahkemesi, büyükşehir belediye başkanları ile ilçe belediye başkanlarının aynı seçim çevresinde seçilmesini öngören bir yasal düzenlemeyi de yerinden yönetim ilkesine aykırı bularak iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin söz konusu kararında şöyle denilmektedir: “… Bu durum, yerel yönetim anlayışı ve yerinden yönetim ilkesiyle bağdaşmaz. Yerel yönetim anlayışında her şey, o yer, o yöre ile sınırlıdır. Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleriyle yetkileri “yerinden yönetim” ilkesine uygun olarak yasayla düzenlenir. Yerinden yönetimin en belirgin özelliği, yöneticilerin o yerdeki seçmenlerin oylarıyla seçilmesidir. Yerel yönetimlerin özerk kamu tüzelkişisi olarak örgütlenmeleri de bu yönetimlerin karar alma ve aldıkları kararları uygulama hakkına sahip bulunmalarına dayanmaktadır. Karar alma özgürlüğünün gerçekleşmesi de, karar organlarının serbestçe oluşumuna bağlıdır. Bu da, seçimle gerçekleşir,”

Seçmenin ilçe belediye meclis üyesi veya ilk kademe belediye meclis üyesi olarak oy verip seçtiği kişileri, kanunla büyükşehir belediye meclisi üyesi haline dönüştürmek Anayasanın 127 nci maddesine aykırıdır. Çünkü Anayasada yerel idarenin oluşumunda ve buna bağlı olarak yerel yönetimlerin organlarında görev alacakların belirlenmesinde meşruiyet kaynağının “seçim” olduğunu öngörmekte iken iptali talep edilen hükümler ile kanunla seçim işlemi gerçekleştirilmektedir. Seçim esas ve usullerinin kanunla düzenlenmesi Anayasanın 67 nci maddesi doğrultusunda ne kadar doğru ve doğal ise seçim sonuçlarının kanunla değiştirilmesi yada seçimle belirlenebilecek sonuçları kanunla tayin ve tespit edilmesi o kadar isabetsiz ve adaletsizdir.

Bunun yanında bu hükmün bir seçim işlevini ülke genelinde gerçekleştirildiği gözönüne alındığında ise, Anayasanın 67 nci maddesinin son fıkrasındaki zaman sınırlaması ile getirilen istikrar güvencesini bertaraf ettiği açıkça görülmektedir.

Büyükşehir belediyesine katılacak ilçe ve ilk kademe belediye meclisi üyelerinin seçildiği seçim çevresi ile büyükşehir belediye meclisi üyelerinin seçildiği seçim çevreleri farklıdır. Anayasa’nın 127 nci maddesi, yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle belirlenmesini şart koşmasına rağmen, getirilen düzenleme ile, seçmenlerin oy vermediği yeni bir belediye meclisi oluşturulmaktadır.

5216 sayılı Kanunun 6 ncı maddesiyle getirilen düzenlemelerle, büyükşehir belediyesine katılacak ilçe ve ilk kademe belediye meclisi, başkanı ve belediye encümeni için oy kullanan vatandaşlar, kendilerinin seçmediği belediye meclisi üyeleri, büyükşehir belediye başkanı ve belediye encümeni üyeleri tarafından yönetilmeye başlayacaklardır. Aynı durum, büyükşehir belediyesi sınırları içinde yaşayan vatandaşlar için de geçerlidir. Onlar da kendilerinin seçmediği belediye meclis üyeleri ve belediye encümeni üyeleri tarafından yönetileceklerdir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 3 ncü maddesinin ikinci bendinde yerel halkın yerel yönetim organlarında görev alacakları belirleme hakkının “doğrudan” yapılacak bir seçimle kullanılacağı hükme bağlanmaktadır. Burada kullanılan doğrudan sözcüğü, yerel halkın bizzat ve tek dereceli bir seçimle iradesini ortaya koymasını ifade etmektedir. Bu bakımdan belli bir yerel yönetim organlarında görev almış kişilerin kanun koyucunun iradesi ile bir başka yerel yönetim organlarına da seçilmiş sayılması bir yerel irade aktarması ve dolaylı bir görevlendirmeden ibarettir.

O yörede yaşayanlar, kendi belediye meclis üyelerini, büyükşehir belediye meclisinde görev yapmak üzere seçmemişlerdir. Büyükşehir belediye meclisi seçimine katılmış olsalardı belki farklı kişileri belediye meclis üyesi olarak seçeceklerdi ve belki ilçe ve ilk kademe belediyeleri sınırları içinde yaşayanlar da Büyükşehir belediye başkanı seçimine katılsa idi, farklı bir belediye başkanı görev yapacaktı. Bu nedenle getirilen düzenlemeler, yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleriyle yetkileri yerinden yönetim ilkesine uygun şekilde kanunla düzenlenir ilkeleriyle uyumlu değildir.

Böyle bir düzenleme, Anayasanın 67 nci maddesinde yer alan temsilde adalet ilkesi ile de, temsil ve verilen oy arasındaki bağlantıyı kopartması nedeni ile de bağdaşmaz.

Oluşması seçime bağlanmış yerel yönetim organlarının seçmenin oyuyla oluşmasına imkan veren böyle bir düzenlemenin, “demokratik devlet” ilkesine ve dolayısıyla Anayasanın 2 nci maddesine aykırı olacağı açıktır. Çünkü demokraside esas olan, seçmenin oyunu belli bir yerdeki göreve gelecek kimse için kullanması ve o görev için seçtiği kimseler tarafından yönetilmesidir. Halbuki getirilen düzenleme, seçmenin karşısına tamamen farklı yöneticiler getirmektedir.

Öte yandan, 5216 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde katılma kararının büyükşehir belediye meclisi tarafından alınacağı, ikinci fıkrasında da, imar düzeni ve alt yapı hizmetlerinin zorunlu kıldığı durumlarda; büyükşehir belediye meclisinin kararı, İçişleri Bakanlığı’nın önerisi ve Bakanlar Kurulu Kararı ile büyükşehir belediyesi sınırlarına alınması hükme bağlanmıştır.

1988 yılında Türkiye tarafından imzalanan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 1991 yılında, bazı çekinceler ile 3723 sayılı yasa ile onaylanmıştır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının Türkiye tarafından da benimsenen “Yerel Yönetim Sınırlarının Korunması” başlığını taşıyan 5 inci maddesi aynen şöyledir: “Yerel yönetimlerin sınırlarında mevzuatın elverdiği durumlarda ve mümkünse referandum yoluyla ilgili yerel topluluklara önceden danışılmadan değişiklik yapılamaz”

Kanunda, katılma ile ilgili kararların, ilgili yerel topluluklara referandum yoluyla danışılması öngörülmemiştir. İlgili yerel topluluklara referandum yoluyla başvurmadan katılma kararının alınması, Anayasa’nın hukuk devleti ilkesine aykırıdır.

Anayasa’nın “Temel Haklar ve Ödevler” başlığını taşıyan ikinci kısmının genel gerekçesinde ve ayrıca madde gerekçelerinde, tüm temel hak ve hürriyetlerin düzenlenmesinde, “Milli hukukumuza dahil sayılan uluslararası antlaşma ve sözleşmeler, özellikle 1948 İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi ve 1950 İnsan Haklarını ve Temel Hürriyetlerinin Korunmasına Dair Avrupa Sözleşmesi (AİHS) göz önünde tutulmuştur.”hükmü yer almıştır. Böylece Anayasamız, temel hak ve hürriyetleri; demokratik toplumun gereklerine uygun bir biçimde düzenlemiş ve güvence altına almış, öte yandan buna ek olarak, tüm dünya milletlerinin (Birleşmiş Milletler üyelerinin) temel belgesi olan Evrensel İnsan Hakları Bildirisi ile (EIHB), tarafı bulunduğumuz AİHS’ni vs. ilgili antlaşma ve sözleşmeleri, iç hukukumuza dahil saymış ve bütün kanun hükümlerine esas alındığını belirtmiştir. Başka bir ifadeyle, ulusal üstü (supranational) hukuk denilen mezkur insan hakları belgelerini ve hükümlerini iç hukukumuzun parçası haline getirmiştir.

Anayasa’nın 2 nci maddesinde Cumhuriyetin nitelikleri arasında sayılan hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ve Anayasa’nın bulunduğu bilincinde olan devlettir. Bu bağlamda, hukuk devletinde yasa koyucu, yasaların yalnız Anayasa’ya değil, evrensel hukuk ilkelerine de uygun olmasını sağlamakla yükümlüdür.

Söz konusu birinci fıkranın ikinci cümlesinde ve ikinci fıkrasında yer alan hükümler, uluslararası sözleşmelerin gerektirdiği referandum yoluna başvurmak yerine, yönetim organlarının ve Bakanlar Kurulunun tercihlerini esas aldıkları için evrensel hukuk ilkelerine ve dolayısıyla Anayasanın ikinci maddesinde ifade edilen hukuk devleti ilkesine aykırı düşmekte; Anayasanın 127 nci maddesinde yer alan yerinden yönetim ilkesi ile çelişmektedirler.

5216 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerinde, tüzel kişiliği kalkan belediyelerin katılacağı ve köylerin mahalle olarak bağlanacağı belediyelerin Bakanlar Kurulu kararında belirtilmesi öngörülmüştür.

Belediye ve köylerin tüzel kişiliklerinin yasanın öngördüğü biçimde kaldırılması Anayasa’nın hukuk devleti ilkesine aykırıdır. Belediye kurma işlemi hak yaratıcı bir işlemdir. Çünkü bu işlemle hak ve fiil ehliyetine sahip bir tüzel kişi kurulmakta ve bu tüzel kişi bir takım hak ve borçlar altına girmektedir. Bu tüzel kişinin daha sonra ortadan kaldırılması hukuki güvenlik ilkesini ihlal eder. Bu tüzel kişinin mal varlığı, personeli, yaptığı işlemler, akdettiği sözleşmeler vardır. Belediye tüzel kişiliğinin merkezi idare tarafından ortadan kaldırılması durumunda, başta bu tüzel kişi malvarlığı, personeli, bu tüzel kişinin yaptığı işlemler, alacaklıları ve borçluları ile akdettiği sözleşmeler bundan etkilenir. Dolayısıyla hukuki güvenlik ilkesi gereğince, bir belediye veya köy tüzel kişiliği, bir kere kurulduktan sonra, kendi isteği ve alacaklılarının kabulü olmadan bir daha kaldırılmamalıdır. Hukuk devletinin temel öğelerinden biri de güvenilirliliktir. Hukuk devleti, tüm eylem ve işlemlerinde yönetilenlere en güçlü en kapsamlı şekilde hukuksal güvence sağlayan devlettir. Hukukun üstünlüğünün egemen olduğu bir devlette hukuk güvenliğinin sağlanması, hukuk devleti ilkesinin olmazsa olmaz koşuludur.

Bu nedenle hukuk güvenliğini sarsıcı nitelikte olan söz konusu 6 ncı maddenin üçüncü fıkrasının ikinci ve üçüncü cümleleri hukuk devleti ilkesine dolayısıyla Anayasanın 2 nci maddesine aykırıdır.

Anayasa’nın herhangi bir maddesine aykırı olan bir hüküm, Anayasa’nın 11 inci maddesindeki Anayasa’nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ilkesi ile de bağdaşmaz.

5216 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinin dördüncü fıkrasında ise, büyükşehir belediyesi sınırlarında kalan ilçelerin büyükşehir belediye meclisinde temsiline ilişkin esaslar düzenlenmiştir.

Bu esaslar incelendiğinde, seçmenin ilçe belediye meclisi üyesi veya ilk kademe belediye meclisi olarak oy verip seçtiği kişilerin kanunla büyükşehir belediye meclis üyesi haline dönüştürebilmesinin yolu açılmıştır.

Halbuki büyükşehir belediyesine katılacak ilk kademe belediye meclis üyelerinin seçildiği seçim çevresi ile büyükşehir belediye meclis üyelerinin seçildiği seçim çevreleri farklıdır ve bu nedenle getirilen düzenleme o görev için seçmemiş oldukları kişilerden bir belediye meclisi oluşturmaktadır. Böyle bir durum yukarıda da açıklandığı gibi yönetimlerin karar organlarının seçimle göreve gelmesini öngören Anayasanın 127 nci maddesine de aykırıdır.

Yine yukarıda açıklandığı gibi seçmenle seçilen arasındaki oya dayalı bağlantıyı ortadan kaldıran böyle bir düzenlemeyi Anayasanın 2 nci maddesindeki demokratik devlet ilkesi ile de bağdaştırmak mümkün değildir.

Böyle bir düzenleme, temsil adaletini ortadan kaldırdığı için Anayasanın 67 nci maddesi ile de uyumsuzdur.

Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı bir düzenlemenin hukuk devleti ve Anayasanın üstünlüğü ilkeleri ile bağdaşmayacağı ve dolayısıyla Anayasanın 2 ve 11 inci maddelerine de aykırı düşeceği açıktır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle, 5216 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi ile ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkrasının iptali gerekmektedir.

2. 5216 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan “aynen veya değiştirerek” ibaresinin Anayasa’ya aykırılığı

5216 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, büyükşehir belediyesine ilçe ve ilk kademe belediyelerinin uygulama imar planları, bu planlar üzerinde yapılacak değişiklikleri, parselasyon planları ve imar ıslah planları üzerinde vesayet denetimi yapma yetkisi verilmiştir.

5216 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan ve büyükşehir belediyesine ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar planları üzerinde vesayet denetimi yapma yetkisi veren düzenlemede yer alan “aynen veya değiştirerek” ibaresi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ile bağdaşmayan bir düzenlemedir.

Büyükşehir belediyesine verilen imar planlarını aynen veya değiştirerek onaylama yetkisi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar planları ile ilgili bağımsız hizmet verme ve karar alma iradelerini yok eden bir yetkidir. İlçe ve ilk kademe belediyeleri, büyükşehir belediyesinin uygun görmediği hiçbir imar hizmetini yapamaz. Büyükşehir belediyesine verilen yetki, değiştirerek kabul etme yetkisi olduğu için, ilçe ve ilk kademe belediyelerindeki imar planları ile ilgili hizmetler büyükşehir belediyesinin kararları doğrultusunda oluşacak, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin bu süreçteki rollerinin hiçbir anlamı kalmayacaktır. Değiştirerek onama ağır bir vesayet yetkisidir ve büyükşehir belediyesinin ilçe ve ilk kademe belediyelerindeki imar planları ve uygulamalarını denetleme yetkisini aşan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ile bağdaşmayan bir yetkidir.

Yerel yönetimlerin özerkliği, daha çok, organlarının yöre halkı tarafından seçilmesi ve bu organlarının karar verme yetkilerinin bulunması biçiminde gözükür. Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleriyle yetkileri “yerinden yönetim” ilkesine uygun olarak yasayla düzenlenir. Yerel yönetimlerin özerk kamu tüzelkişisi olarak örgütlenmeleri de bu yönetimlerin karar alma ve aldıkları kararları uygulama hakkına sahip bulunmalarına dayanmaktadır.

Bağımsız kararlar alabilmek, yerel yerinden yönetim olmanın, özerkliğin temel koşullarından biridir. Büyükşehir belediyesine verilen yatırım ve hizmetlerde bütünlük sağlamak için vesayet denetimi yapma yetkisi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ile bağdaşmamaktadır.

Anayasa’nın 127 inci maddesinin üçüncü fıkrası, büyük yerleşim merkezlerinde kanunla özel yönetim biçimleri getirilebilmesini olanaklı kılmaktadır. Kanunlarla getirilecek özel yönetim biçimlerinin yerel yönetimlerin temel özelliklerini bozacak nitelikte olmaması, yerel yönetimlerin olmazsa olmaz özellikleri olan özerklikleri ile bağdaşması gerekir.

Kanunla özel yönetim biçimleri getirilebilir diyerek Büyükşehir belediyesine ilçe ve ilk kademe belediyeleri üzerinde hiyerarşik denetim yapma yetkisi verilemeyeceği gibi, aslında merkezi yönetim tarafından kullanılması gereken vesayet denetimi yetkisinin de büyükşehir belediyelerine ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ile bağdaşmayacak şekilde verilmemesi gerekir.

Nitekim, Anayasa Mahkemesi, büyükşehir belediye başkanı ile ilçe belediye başkanlarının aynı seçim çevresinde seçilmesini öngören düzenlemeyi karar organları serbestçe oluşan, karar alma özgürlükleri bulunan, merkezî yönetim ve onun hiyerarşisi dışında, seçimle oluşturulan kendi organlarının aldığı kararları uygulama yetkisine de sahip olan bu kuruluşların özerklikleri ile bağdaştırmayarak ve Anayasa’nın 127 inci maddesine aykırı bularak iptal etmiştir.

Anayasanın 127 inci maddesinin birinci fıkrasında ifadesini bulan yerel yerinden yönetim kuruluşları Anayasada şöyle tanımlanmıştır: Mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.

Anayasaya göre, yerel yerinden yönetim, belli bir yörede oturanlara, salt orada oturmaları dolayısıyla ortaya çıkan ortak gereksinimleri karşılamak amacıyla tanınan özerkliği ifade etmektedir. Yerel yerinden yönetim kuruluşları, merkezi idarenin yani Devlet tüzel kişiliğinin dışında yer alan kamu tüzel kişileridir. Bu kuruluşlar kamu tüzelkişileri olduklarından, kendilerine ait iradeye sahip olup, Devletten ayrı mal varlıkları, personeli ve bütçeleri mevcuttur. Hiçbir kamu tüzel kişisinin iradesi diğer kamu tüzel kişisinin iradesinden üstün değildir.

Büyükşehir Belediyesi Kanununun 3 üncü maddesinde büyükşehir belediyesi; en az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyon sağlayan, kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; idari ve mali özerkliğe sahip ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisi, olarak tanımlanmıştır.

Görüldüğü üzere büyükşehir belediyesi de diğer belediyeler gibi yerel yönetimdir. Diğerlerinden farklı olarak, ilçe ve ilk kademe belediyeleri arasında koordinasyon sağlamakla görevlendirilmiştir. Büyükşehir belediyesine verilen idari vesayet yetkisi ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ile bağdaşmamaktadır.

Anayasanın, merkezi yönetim için öngördüğü idari vesayet yetkisini yine Anayasada yer alan, büyük yerleşim merkezleri için kanunla özel yönetim biçimleri getirilebilir, hükmüne dayanarak ilçe ve ilk kademe belediyeleri için Büyükşehir belediyesine vermek, ancak yerel yönetimlerin özerkliklerini bağdaşmak şartıyla mümkün olabilir.

İmar planları ve imar uygulamaları ile ilgili bağımsız kararlar alabilmek yerel yerinden yönetim olmanın, özerkliğin temel koşullarından biridir. Çünkü bu işler, o yörede oturan halkın doğrudan yerel ortak ihtiyaçlarının karşılanmasına yönelik işlerdir ki, bu işlerin, o ilçede halkın seçtiği yerel yöneticiler tarafından yerine getirilmesi gerekir. Büyükşehir belediyesine ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar hizmetleri ile ilgili planları değiştirme yetkisinin verilmesi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ile bağdaşmadığı için, 5216 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin birinci fıkrasındaki (b) bendinde yer alan “aynen veya değiştirilerek” ibaresi Anayasa’ya aykırıdır.

Hukuk devleti olmak, yönetilenlere hukuk güvencesi sağlayan bir düzen kurmaktır. Böyle bir düzenin kurulması, yasama ve yargı yetkileriyle yürütme alanına giren tüm işlemlerin hukuk kuralları içinde kalması ile gerçekleşebilir. Bu bağlamda hukuk devleti, her dilediğini yapamayan, kendini hukukla bağlı sayan ve tüm yetkilerinin sınırının hukuksal kurallarla belirlendiği Devlettir.

Hukuk devletinin, işlem ve eylemlerinin hukuka uygun olması, hukukun üstünlüğü ilkesini içtenlikle benimsemesi, yasa koyucunun çalışmalarında kendisini her zaman anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla bağlı tutması, yasa koyucu da dahil devletin tüm organları üstünde hukukun mutlak bir egemenliğe sahip olması, adil bir hukuk düzeni kurarak geliştirmeyi zorunlu sayması gerekir.

Anayasa’nın çeşitli hükümleri ile çelişen bir düzenlemenin, Anayasa’nın 11 inci maddesindeki Anayasa’nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleriyle uyum halinde olması da düşünülemez.

Yukarıda açıklanan nedenlerle 5216 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendindeki “aynen veya değiştirilerek” ibaresi Anayasa’nın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ilkesine, 11 inci maddedeki hukukun üstünlüğü ilkesine ve 127 nci maddesindeki kurallara aykırı olup, iptali gerekir.

3. 5216 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin üçüncü fıkrasının (a) bendindeki “ile birinci fıkrada sayılanlar” ibaresi ile (b), (c), (d) ve (e) bentlerinin Anayasa’ya aykırılığı

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7 nci maddesinin birinci fıkrasında büyükşehir belediyesinin görev ve yetkileri ayrıntılı bir şekilde 23 adet bent halinde sayıldıktan sonra, üçüncü fıkranın (a), (b), (c), (d) ve (e) bentlerinde ilçe ve ilk kademe belediyelerinin görev ve yetkileri sayılmıştır.

Bu şekildeki yasal düzenleme ile, büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe belediyeleri ile ilk kademe belediyeleri, özerk yerel yönetim kuruluşu olmaktan çıkıp, büyükşehir belediyesi bünyesindeki bir idari birime dönüşmüştür. Büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe belediyeleri ile ilk kademe belediyeleri, büyükşehir belediye sınırları içinde olmayan diğer belediyelerin görev ve yetkilerini kullanamaz hale sokulmuştur.

Örneğin, Cumhurbaşkanı’nın bazı maddelerini tekrar görüşmek üzere iade ettiği Belediye Kanununda belediyelere verilen, yönetmelik çıkarmak, emir vermek, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek; mahalli müşterek nitelikteki hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla belediye sınırları ve mücavir alanları içinde taşınmaz mal almak, kamulaştırmak, satmak, kiralamak veya kiraya vermek, trampa etmek, tahsis etmek, bunlar üzerinde sınırlı ayni hak tesis etmek; borç almak, bağış kabul etmek gibi tüzel kişiliğe haiz herhangi bir kuruluşun kullanması gereken yetkileri, büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe belediyeleri ile ilk kademe belediyeleri kullanamayacaktır.

Bir başka örnek vermek gerekirse, Cumhurbaşkanının geri gönderdiği Belediye Kanununun 15 inci maddesinin (g) bendinde; belediyeler katı atıkların toplanması, taşınması, geri kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetleri yapmak ve yaptırmakla görevli ve yetkili kılınmış iken, Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 inci maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinde, ilçe ve ilk kademe belediyeleri, sadece, büyükşehir katı atık yönetim planına uygun olarak, katı atıkları toplamak ve aktarma istasyonlarına taşımakla görevli ve yetkili kılınmıştır. Öte yandan, diğer belediyeler, katı atık toplama işini kendileri yapabileceği gibi başkalarına da yaptırabilir ve bu hizmetleri imtiyaz yoluyla devredebilirken, ilçe ve ilk kademe belediyelerine bu işleri yaptırma veya bu hizmetleri imtiyaz yoluyla devretme yetkisi tanınmamıştır.

Bu örnekler, büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe belediyeleri ile ilk kademe belediyelerinin, özerk yerel yönetim kuruluşu olmaktan çıkıp, büyükşehir belediyesi bünyesindeki bir idari birime dönüştüğünü gösteren örneklerden sadece birkaçıdır.

Diğer taraftan yapılan düzenleme yetki ve görevler bakımından büyükşehire bağlı belediyelerle bağlı olmayan belediyeler arasında Anayasanın 10 uncu maddesine aykırı bir eşitsizlik yaratmaktadır.

Tüzel kişiler, belli bir amacı gerçekleştirmek üzere bağımsız varlık şeklinde örgütlenmiş, haklara ve borçlara sahip olabilen kişi ve mal topluluklarıdır.

Büyükşehir belediyesini, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin hiyerarşik üst kademesi haline getiren düzenlemeler de, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerkliklerini ve kamu tüzel kişisi olmaktan kaynaklanan haklarını zedeleyerek fiilen ortadan kaldıran düzenlemeler de yerinden yönetim ilkesine ve dolayısıyla Anayasanın 127 nci maddesine aykırı olur.

Anayasa’nın 127 inci maddesinin üçüncü fıkrası, büyük yerleşim merkezlerinde kanunla özel yönetim biçimleri getirilebilmesini olanaklı kılsa da, kanunlarla getirilecek özel yönetim biçimlerinin, yerel yönetimlerin temel özelliklerini bozacak nitelikte olmaması, yerel yönetimlerin olmazsa olmaz özellikleri olan özerkliklerini ve kamu tüzel kişisi olma özelliğini zedeleyerek fiilen ortadan kaldırmaması gerekir.

Görüldüğü üzere büyükşehir belediyesi de diğer belediyeler gibi yerel yönetimdir. Diğerlerinden farklı olarak, ilçe ve ilk kademe belediyeleri arasında koordinasyon sağlamakla görevlendirilmiştir. Getirilen düzenlemeler, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ve ayrı bir kamu tüzel kişiliği olmaları ile bağdaşmamaktadır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin Belediye Kanununda belediyelere verilen görev ve yetkileri kullanmalarını engelleyen ve bu belediyelerin sadece 5216 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin üçüncü fıkrasının (a), (b), (c), (d) ve (e) bentlerinde sayılan görev ve yetkileri kullanmasını öngören düzenleme, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ile bağdaşmamakta ve kamu tüzel kişisi olmaktan kaynaklanan yetkilerini zedelemektedir.

İptali istenen hükümlerin iptal edilmesiyle, ilçe ve ilk kademe belediyeleri, “Kanunlarla münhasıran büyükşehir belediyesine verilen görevler dışında kalan görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak” la görevli ve yetkili olacakları için Anayasa’ya aykırılık sorunu da, ortadan kalkacaktır. Böylece düzenleme. Anayasa’nın hukuk devleti ilkesine ve yerel yönetimlerin özerkliği ilkesine uygun hale gelecektir.

Öte yandan, Anayasa’nın 2 nci maddesinde Cumhuriyetin nitelikleri arasında sayılan hukuk devletinde, yasa kurallarının adalet ve hakkaniyet ölçütlerine uygun, açık, anlaşılabilir ve belirgin olması gerekir.

Fatih, Şişli, Bakırköy, Kadıköy, Çankaya, Yenimahalle, Konak gibi ilçe belediyelerine Ayaş, Beypazarı, Çubuk ilçe belediyelerine verilen yetkileri vermemek adalet ve hakkaniyet ölçütleri ile bağdaşmaz.

Böyle bir düzenleme, ilçe ve ilk kademe belediyelerin görev ve yetkileri konusunda tartışmalara, anlaşmazlıklara neden olacak belirsizlikleri de beraberinde getirdiği için açık, anlaşılabilir ve belirgin bir düzenleme değildir.

Hukuk düzeninde ve yasalarda belirliliğin sağlanması da evrensel hukuk ilkelerindendir. Bu nedenle, belirliliği sağlamaması, açıklık ve belirginlikten uzak olması nedeni ile söz konusu düzenleme hukuk devleti ilkesine ve dolayısıyla Anayasanın 2 nci maddesine aykırıdır.

Anayasa’nın birden çok maddesine aykırı olan bir hüküm, Anayasa’nın 11 inci maddesindeki Anayasa’nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ilkesi ile bağdaşmaz.

Yukarıda açıklanan nedenlerle, 5216 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin üçüncü fıkrasının (a) bendindeki “ile birinci fıkrada sayılanlar” ibaresi ile (b), (c), (d) ve (e) bentleri, Anayasa’nın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ilkesine, 10 uncu maddesindeki eşitlik ilkesine 11 inci maddesindeki Anayasa’nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkesine ve 127 inci maddesine aykırı olup, iptali gerekir.

4. 5216 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlesi ile beşinci ve altıncı fıkrasının Anayasa’ya aykırılığı

Getirilen düzenlemelerle, ortak programa alınan alt yapı hizmetleri için kamu kurum ve kuruluşlarında yeterli ödeneğin bulunmadığının bildirilmesi durumunda büyükşehir belediyesi bütçesinden bu hizmetler için kaynak ayrılması; kamu kurum ve kuruluşlarının harcanan miktarda ödeneği ertesi yıl bütçesine koyması; bu tutarın büyükşehir belediyesi hesabına aktarılması; bu bedel ödenmeden ilgili kamu kurumunun belediye sınırları içinde yeni bir yatırım yapmaması hükme bağlanmaktadır.

Büyükşehir belediyesine ortak yatırımlar konusunda verilen yetkiler bunlardan ibaret değildir. Koordinasyon merkezleri tarafından alınan ortak yatırım ve toplu taşımayla ilgili kararların, belediye ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcı olduğu, alt yapı koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Alt yapı hizmetleri konusunda büyükşehir belediyesine verilen yetkiler, eşgüdüm sağlamanın ötesindedir. Bu yetkiler, kurumların tüzel kişiliklerinden doğan bağımsız karar alma yetkilerini yok etmektedir.

Koordinasyon merkezinin alacağı karar, tarafların ortak mutabakatı ile alındığında sorun yaşanmayabilir. Ama karar, ortak mutabakata dayanmıyorsa, her biri ayrı kamu tüzel kişiliğini temsil eden tarafları, alınan kararlara uymak zorunda bırakmak, koordinasyon sağlama görevini aşar. Kurumların kamu tüzel kişisi olmaktan kaynaklanan bağımsız karar alma yetkilerini kullanılmaz hale getirir.

Bir tüzel kişiliğin, diğer bir kamu tüzel kişiliği adına kararlar alabilmesi ve aldığı kararlara diğer kamu tüzel kişilerinin de aynen uymak zorunda olması söz konusu olamayacağı gibi, koordinasyon merkezi tarafından ortak yatırım ve toplu taşıma ile ilgili alınan kararların, bütün kamu kurum ve kuruluşları için de bağlayıcı olduğu hükme bağlanarak, koordinasyon merkezini bünyesinde barındıran büyükşehir belediyesi tüzel kişiliğine, devlet tüzel kişiliği ve diğer kamu tüzel kişiliklerinden üstün bir kişilik verilmektedir.

Tüzel kişiler, belli bir amacı gerçekleştirmek üzere bağımsız varlık şeklinde örgütlenmiş, haklara ve borçlara sahip olabilen kişi ve mal topluluklarıdır.

İdare hukukumuzda devlet, bir tüzel kişi olarak kabul edilmiştir. Anayasanın çeşitli maddelerinde (29/4, 82/1, 128/1, 161/1) devlet ve diğer kamu tüzel kişilerinden bahsedilmektedir. Devlet tüzel kişiliği, merkezi idare ve bünyesindeki kamu tüzel kişileri ile birlikte tek bir kamu tüzel kişiliğini temsil eder. Diğer kamu tüzel kişileri ise, yer ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarıdır.

Büyükşehir belediyesi tüzel kişiliğini böyle bir düzenleme ile Devlet tüzel kişiliğinden ve diğer kamu tüzel kişiliklerinden üstün konuma getirmek anayasanın hukuk devleti ilkesine açıkça aykırıdır. Böyle bir durum Anayasanın 127 nci maddesinin birinci fıkrasındaki yerel yönetim tanımı ve ikinci fıkrasındaki yerel yönetim ilkeleri ile de bağdaşmaz.

Ayrıca, TBMM’ nin bütçe yasaları aracılığı ile ortaya koyduğu yasa yapma iradesine, koordinasyon merkezinin ortak yatırım kararları ile sınırlama getirilmektedir. Çünkü, bu kamu kurum ve kuruluşlarının bir kısmının bütçeleri ile ilgili kararlar doğrudan parlamentoda verilmektedir. Daha bütçe ile ilgili kararlar alınmadan, yasama organını bağlayan, onun iradesini sınırlayan ve yok sayan kararlar alınması için koordinasyon merkezi yetkili kılınmaktadır.

Böyle bir durum, bütçenin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde görüşülmesini ve kabul edilmesini özel bir usule bağlayan Anayasanın 162 nci maddesine aykırı olduğu gibi yasama yetkisini Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne veren ve devredilemeyeceğini de ifade eden Anayasanın 7 nci maddesine de aykırıdır.

Anayasa’nın 7, 8 ve 9 uncu madde hükümlerine göre, yasama yetkisi, TBMM’ne, yargı yetkisi bağımsız mahkemelere aittir. Yürütme görevi de Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından yerine getirilir. Anayasa’nın 7 inci maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisince kullanılacağı ve bu yetkinin devredilemeyeceği öngörülmektedir. Anayasa’nın 6. maddesine göre, hiçbir organ kaynağını Anayasa’dan almayan bir yetki kullanamaz.

Öte yandan, alt yapı koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, alt yapı yatırım hesabının kullanılması ve ödenek tahsisi ve aktarmasına ilişkin hususların İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi öngörülmektedir.

Genel ve katma bütçeli idarelerde, aynı bütçe içinde ödenek aktarması yapabilmek için bile, Maliye Bakanı’na bütçe kanunları ile yetki verilmektedir. Burada ise, ödeneğin tahsisi ve ödeneğin bir kurum bütçesinden belediyenin veya bağlı kuruluşun hesabına aktarılması, yönetmelikte düzenlenecek kurallara bırakılmaktadır.

Bu durum, Anayasanın bütçe ile ilgili usulleri belirten 162 ve 163 üncü maddelerine aykırıdır ve yasama yetkisine müdahale niteliği taşıdığı için Anayasanın 7 nci maddesi ile de bağdaşmaz.

Alt yapı hizmetleri için belediye ve diğer bütün kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerine konulan ödenekler, alt yapı koordinasyon merkezi bünyesinde oluşturulacak bir alt yapı yatırım hesabına aktarılacağı için bu hesabın denetimi de söz konusu olmayacaktır. Bütçe dışında özel hesaplarda izlenen kamu paralarının kanunlarla belirlenen yetkili kurum ve kurullarca denetiminin yapılamadığı, bilinen bir gerçektir. Bu nedenle kamu parasının yetkili kurullarca yasalarda belirtilen kurallara göre denetimine el vermeyen bu düzenlemede kamu yararı da yoktur.

Bir hukuk devletinde tüm kamu işlemlerinin nihai amacı kamu yararıdır. Kamu yararı amacına yönelik olmayan bir düzenleme hukuk ilkesine ve dolayısı ile Anayasanın 2 nci maddesine de aykırı düşer.

Alt yapı koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi öngörülmektedir.

Anayasa’da TBMM’nin yürütme organına hangi konularda ve koşullarda düzenleme yetkisi verebileceği tek tek sayılmış ve sınırlanmıştır. Bunlar; vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisna ve indirimleriyle oranlarına ilişkin kurallarında aşağı ve yukarı sınırlarının belirlenmesi koşuluyla düzenleme yapılması, ekonomik, ticari, teknik ve idari andlaşmaların kanunla uygun bulunmasına gerek görülmeden onaylanması, dış ticaret işlemleri üzerine ek mali yükümlülükler konması, olağanüstü hal ve sıkıyönetim süresince bu hallerin gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararname çıkarılması gibi konulardır.

Bunlar dışında yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütme organının subjektif hakları etkileyen kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yürütmenin tüzük ve yönetmelik çıkartmak gibi klasik düzenleme yetkisi, idarenin yasallığı ilkesi içerisinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetkidir. Yasa koyucu, belli konularda gerekli kuralları koyacak, çerçeveyi çizecek yasaların uygulanmasını sağlamak için idareye belli düzenleme alanı bırakabilecektir.

Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7 inci maddesine uygun olabilmesi için temel kuralları koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız ve belirsiz bir alanı yönetimin düzenlenmesine bırakmaması gerekir. Çünkü, dayanağını Anayasa’nın 123 üncü maddesindeki idarenin kuruluş ve görevlerinin yasa ile düzenleneceği kuralından alan yönetimin yasallığı ilkesine ve Anayasanın 8 inci maddesine göre, idarenin herhangi bir konuda asli düzenleme yetkisi yoktur. İdare ancak yasalarla belirlenen sınırlar içerisinde bir düzenleme yapabilir. İdareye sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisi verilmesi, yasama yetkisinin Anayasanın 7 nci maddesine aykırı biçimde devri anlamına gelir. Esasen Anayasa’nın 8 inci maddesinde yer alan, "yürütme yetkisi ve görevi anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir" hükmünün anlamı da budur. Bu nedenle İçişleri Bakanlığı’na verilen yönetmelikle düzenleme yetkisi Anayasaya aykırıdır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle 5216 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlesi ile beşinci ve altıncı fıkrası; Anayasa’nın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ilkesine, 11 inci maddedeki hukukun üstünlüğü ilkesine, 6 ncı, 7 nci ,8 inci, 123, 127, 162 ve 163 üncü maddelerdeki kurallara aykırı olup, iptali gerekir.

5. 5216 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin dördüncü fıkrasındaki “bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla” ibaresi ile beşinci fıkrasının Anayasa’ya aykırılığı

5216 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin dördüncü fıkrası ile getirilen düzenlemeyle, ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararların, bütün kamu kurum ve kuruluşları için de bağlayıcı olduğu hükme bağlanmıştır.

Ulaşım hizmetleri konusunda büyükşehir belediyesine verilen yetkiler, eşgüdüm sağlamanın ötesindedir. Bu yetkiler, kurumların tüzel kişiliklerinden doğan bağımsız karar alma yetkilerini yok etmektedir.

Bir tüzel kişiliğin, diğer bir kamu tüzel kişiliği adına kararlar alabilmesi ve aldığı kararlara diğer kamu tüzel kişilerinin de aynen uymak zorunda olması söz konusu olamayacağı gibi, koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararların, bütün kamu kurum ve kuruluşları için de bağlayıcı olduğu hükme bağlanarak, büyükşehir belediyesi tüzel kişiliğine, devlet tüzel kişiliği ve diğer kamu tüzel kişiliklerinden üstün bir kişilik verilmektedir.

Tüzel kişiler, belli bir amacı gerçekleştirmek üzere bağımsız varlık şeklinde örgütlenmiş, haklara ve borçlara sahip olabilen kişi ve mal topluluklarıdır.

İdare hukukumuzda devlet, bir tüzel kişi olarak kabul edilmiştir. Anayasanın çeşitli maddelerinde (29/4, 82/1, 128/1, 161/1) devlet ve diğer kamu tüzel kişilerinden bahsedilmektedir. Devlet tüzel kişiliği, merkezi idare ve bünyesindeki diğer kamu tüzel kişilikleri, tek bir kamu tüzel kişiliğini temsil eder. Diğer kamu tüzel kişileri ise, yer ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarıdır.

Büyükşehir belediyesi tüzel kişiliğini, Devlet tüzel kişiliğinden ve diğer kamu tüzel kişiliklerinden üstün konuma getirmek anayasanın hukuk devleti ilkesine açıkça aykırıdır. Böyle bir durum Anayasanın 127 nci maddesinin birinci fıkrasındaki yerel yönetim tanımı ve ikinci fıkrasındaki yerel yerinden yönetim ilkesi ile de bağdaşmaz.

Öte yandan, 5216 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin beşinci fıkrası ile getirilen düzenlemeyle koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi öngörülmektedir.

Bunlar dışında yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütme organının subjektif hakları etkileyen kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yürütmenin tüzük ve yönetmelik çıkartmak gibi klasik düzenleme yetkisi, idarenin yasallığı ilkesi içerisinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetkidir. Yasakoyucu, belli konularda gerekli kuralları koyacak, çerçeveyi çizecek yasaların uygulanmasını sağlamak için idareye belli düzenleme alanı bırakabilecektir.

Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7 inci maddesine uygun olabilmesi için temel kuralları koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız ve belirsiz bir alanı yönetimin düzenlenmesine bırakmaması gerekir. Çünkü, dayanağını Anayasa’nın 123 üncü maddesindeki idarenin kuruluş ve görevlerinin yasa ile düzenleneceği kuralından alan yönetimin yasallığı ilkesine göre, idarenin herhangi bir konuda asli düzenleme yetkisi yoktur. İdare ancak yasalarla belirlenen sınırlar içerisinde bir düzenleme yapabilir. İdareye sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisi verilmesi, yasama yetkisinin devri anlamına gelir. Esasen Anayasa’nın 8 inci maddesinde yer alan, "yürütme yetkisi ve görevi anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir" hükmünün anlamı da budur.

Yukarıda açıklanan nedenlerle 5216 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin dördüncü fıkrasındaki “bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla” ibaresi ile beşinci fıkrası; Anayasa’nın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ilkesine, 11 inci maddedeki hukukun üstünlüğü ilkesine, 6 ncı, 7 nci , 8 inci, 123 ve 127 nci maddelerdeki kurallara aykırı olup, iptali gerekir.

6. 5216 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin altıncı fıkrasındaki “olanlar dışındaki” ibaresinin Anayasa’ya aykırılığı

Yerel yönetimlerin özerkliği, daha çok, organlarının yöre halkı tarafından seçilmesi ve bu organlarının karar verme yetkilerinin bulunması biçiminde gözükür. Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleriyle yetkileri “yerinden yönetim” ilkesine uygun olarak yasayla düzenlenir. Yerinden yönetimin en belirgin özelliği, yöneticilerin o yerdeki seçmenlerin oylarıyla seçilmesidir. Yerel yönetimlerin özerk kamu tüzelkişisi olarak örgütlenmeleri de bu yönetimlerin karar alma ve aldıkları kararları uygulama hakkına sahip bulunmalarına dayanmaktadır.

Büyükşehir belediyesine verilen bu yetki, ilçe ve ilk kademe belediyeleri üzerinde vesayet denetimi yapma yetkisidir. Bağımsız kararlar alabilmek, yerel yerinden yönetim olmanın, özerkliğin temel koşullarından biridir. Büyükşehir belediyesine, hiçbir istisna tanımadan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin bütün kararlarını geri gönderme yetkisinin verilmesi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ile bağdaşmamaktadır.

Kanunla özel yönetim biçimleri getirilebilir diyerek Büyükşehir belediyesine ilçe ve ilk kademe belediyeleri üzerinde hiyerarşik denetim yapma yetkisi verilemeyeceği gibi; aslında merkezi yönetim tarafından kullanılması gereken vesayet denetimi yetkisinin de büyükşehir belediyelerine ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ile bağdaşmayacak şekilde verilmemesi gerekir.

Nitekim, Anayasa Mahkemesi, büyükşehir belediye başkanı ile ilçe belediye başkanlarının aynı seçim çevresinde seçilmesini öngören düzenlemeyi (Örneğin, Fatih’te oturan seçmenin Kartal, Çankaya’da oturan seçmenin de Mamak belediye başkanı için oy kullanacak olmasını) karar organları serbestçe oluşan, karar alma özgürlükleri bulunan, merkezî yönetim ve onun hiyerarşisi dışında, seçimle oluşturulan kendi organlarının aldığı kararları uygulama yetkisine de sahip olan bu kuruluşların özerklikleri ile bağdaştırmayarak ve Anayasa’nın 127 inci maddesine aykırı bularak iptal etmiştir.

Bağımsız kararlar alabilmek yerel yerinden yönetim olmanın, özerkliğin temel koşullarından biridir. Büyükşehir belediyesine, hiçbir istisna tanımadan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin bütün kararlarını geri gönderme yetkisinin verilmesi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin özerklikleri ile bağdaşmadığı için 5216 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin altıncı fıkrasındaki “olanlar dışındaki” ibaresi Anayasa’ya aykırıdır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle 5216 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin altıncı fıkrasındaki “olanlar dışındaki” ibaresi, Anayasa’nın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ilkesine, 11 inci maddedeki hukukun üstünlüğü ilkesine ve 127 nci maddesine aykırı olup, iptali gerekir.

7. 5216 sayılı Kanunun 18 inci maddesinin birinci fıkrasının (l) bendinin Anayasa’ya aykırılığı

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 18 inci maddesinde büyükşehir belediyesi başkanının görev ve yetkileri sayılırken, (l) bendinde, büyükşehir belediyesi başkanının gerektiğinde görev ve yetkilerinden bir veya birkaçını ilçe veya ilk kademe belediye başkanına devredebileceği hükme bağlanmıştır.

Anayasa, 126 ncı maddesinde Merkezî idare, 127 inci maddesinde Mahallî idareler olmak üzere idarenin kuruluşunu iki başlık, altında düzenlemiş, merkezî idarede yetki genişliği esasını benimsemiştir. Bu idare sisteminde karar mercii; merkezdeki yetkili devlet organlarıdır. Merkezî idarenin, kendi hiyerarşisine bağlı olan görevlilere, belli konularda, karar alma ve yerine getirme yetkisini tanıması olarak nitelendirilen yetki genişliği ilkesinin uygulanmasında, merkezî idare adına, bu idarenin bir memuru tarafından alınan kararlar merkezi idarece her zaman değiştirilebilir, yerine yenileri oluşturulabilir.

Merkezî idarede yetki genişliği esasını benimseyen Anayasa, mahallî idarelerde yerinden yönetim ilkesini uygun bulduğunu 127 inci maddesinin ikinci fıkrasında açıkça ortaya koymuştur. Anılan maddenin beşinci fıkrasına göre merkezî idare mahallî idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir.

Ayrıca, yetki devrinin hukuken geçerliliği, daha önce kanunda açıkça öngörülmüş bulunmasına bağlıdır. Ancak, kamu hukukunda yetkiler ait olduğu organ, makam görevlilerce bizzat kullanılmak üzere verildiğinden, yetki devri istisnai durumlarda söz konusudur. Nitekim, öğretide ve Danıştay içtihatlarında da yasayla bir makama verilmiş yetkilerin bu makamca başka bir makama devri ya da başka bir makamlarca kullanılmasına izin verilmesinin mümkün ve geçerli olmadığı kabul edilmektedir.

Büyükşehir belediye başkanının ilçe ve ilk kademe belediyeleri üzerinde hiyerarşik bir yetkiye sahip olması ve bu yetkiye dayalı olarak yetki devretmesi, Anayasa’ya göre mümkün değildir. Yetki devri ancak, aynı kamu tüzel kişiliği içinde yer alan bir makamdan diğer bir makama doğru yapılan bir şeydir. İki ayrı tüzel kişi arasında yetki devri olamaz.

Anayasanın 127 inci maddesinde, mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir, denilmektedir. Yerinden yönetim ilkesine uygun olmayan bu düzenleme Anayasanın 127 inci maddesine aykırıdır.

Anayasa’nın herhangi bir maddesine aykırı olan bir hüküm, Anayasa’nın 11 inci maddesindeki Anayasa’nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ilkeleri ile bağdaşmaz.

Yukarıda açıklanan nedenlerle 5216 sayılı Kanunun 18 inci maddesinin birinci fıkrasının (l) bendi, Anayasa’nın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ilkesine, 11 inci maddedeki Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkesine ve 127 nci maddesine aykırı olup, iptali gerekir.

8. 5216 sayılı Kanunun 22 nci maddesinin son fıkrasındaki “toplam memur sayısının %10’unu ve” ibaresi ile “encümen kararıyla” ibaresinin Anayasa’ya aykırılığı

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 22 nci maddesinin son fıkrasında, belediye memurlarına başarı durumlarına göre, toplam memur sayısının %10’unu geçmemek üzere, encümen kararı ile yılda en fazla iki ikramiye verilmesi öngörülmüştür.

Belediye encümeni, belediyenin yürütme organıdır. Karar organı olarak değil, yürütme organı olarak oluşturulan belediye encümenine, yürütme ile ilgili görevlerin dışında karar organının alabileceği görevleri vermek, Anayasanın 127 inci maddesinin birinci fıkrasına açıkça aykırıdır.

Anayasa yerel yönetimleri, karar organları, kanunda gösterilen seçmenler tarafından oluşan kamu tüzel kişisi olarak tanımlamıştır. Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 16 ncı maddesinde belediye encümeninin beş üyesinin seçilmişlerden beş üyesinin de atanmışlardan oluşması öngörülmüştür. İçinde atanmışlarında bulunduğu encümenin yürütmeye ilişkin görevler dışında karar organının alabileceği kararları alması Anayasa’nın 127 inci maddesine aykırıdır.

Öte yandan, başarılı memur sayısı toplam memur sayısının %10’undan fazla sayıda olabilir. 5216 sayılı yasadaki düzenleme yüzünden, aynı derecede başarılı olan memurların bir kısmı yılda iki kez ikramiye alabilecek, bir kısmı ise, salt %10 barajına takıldıkları için aynı derecede başarılı olmalarına rağmen ikramiye alamayacaklardır.