Anayasa Mahkemesi
Başkanlığından: Esas
Sayısı : 2004/55 Karar
Sayısı : 2008/118 Karar
Tarihi : 12.6.2008 İTİRAZ
YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Beşinci
Dairesi İTİRAZIN
KONUSU: 13.4.1994 günlü, 3984 sayılı
Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları
Hakkında Kanun’un 4756 sayılı Yasa’nın 9. maddesi ile değiştirilen 15.
maddesinin son fıkrasının Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzmanlığı yönünden,
Anayasa’nın 2., 7., 8., 123. ve 128. maddelerine
aykırılığı savıyla iptali istemidir. I - OLAY Davacının, gerekli şartları yerine
getirmediğinden üst kurul uzmanlığına atamasının yapılmamasına ilişkin
işlemin iptali için açtığı davada verilen red
kararının temyiz incelemesinde, itiraz
konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Beşinci
Dairesi iptali için başvurmuştur. II - İTİRAZIN GEREKÇESİ Başvuru kararının gerekçe bölümü
şöyledir: “Süheyla Öksüz tarafından, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
Uzmanlığına yapılan atamalara ilişkin 7.8.2002 günlü, 2002/35 sayılı kararın
ve bu karara dayalı olarak kurulan 8.8.2002 günlü, 574 sayılı
işlemin iptali istemiyle Radyo ve Televizyon Üst Kurulu’na karşı açılan
davanın reddi yolunda Ankara 8. İdare Mahkemesi’nce verilen 30.5.2003 günlü,
E:2002/1399, K:2003/697 sayılı kararın davacı tarafından temyizi üzerine
oluşturulan dosya incelendi: Davacının,
gerekli şartları yerine getirmediği için üst kurul uzmanlığına atamasının
yapılmaması ile diğer çalışanların Üst Kurul Uzmanlığı’na atanmasına ilişkin
işlem; “Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzman Yardımcılığı ve Uzmanlık Sınav,
Görev ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğe göre tesis edilmiş
olup, anılan Yönetmeliğin yasal dayanağını 3984 sayılı Radyo ve
Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanunun 4756 sayılı Kanunla
değişik 15. maddesini oluşturmaktadır. 3984 sayılı Radyo ve
Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun ile kamu tüzel
kişiliğine, idari ve mali özerkliğe sahip, tek başına icrai
nitelikte kararlar alabilen ve yaptırımlar uygulayabilen Radyo ve Televizyon Üst
Kurulu oluşturulmuştur. Radyo ve televizyon faaliyetlerini düzenlemek
amacıyla oluşturulan Kurul, sektör politikalarını belirlemek, idari düzenleme
yapmakla görevli, kuruluş ve görev alanı itibariyle son yıllarda klasik idari
örgütlenme modeli dışında kurulan, öğretide “Bağımsız İdari Otoriteler”
olarak adlandırılan idari kuruluşlar arasında yer almaktadır. Kamusal yaşamı etkileyen
belli kamu hizmetlerini düzenleme ve denetleme işlevini yerine getirmek üzere
kurulan bağımsız idari otoriteler, klasik idari yapının dışında, kamu tüzel
kişiliğine sahip kamu kurumu niteliğini taşımaktadırlar. Dolayısıyla anılan
kuruluşların, kamu kurumu nitelikleri göz önüne alınıp, idarenin kuruluş ve
faaliyetleriyle, personeline ilişkin Anayasa’da yer alan ilkeler doğrultusunda
kurulması gerekir. 3984
sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanunun Üst
Kurul personelinin hukuki durumunu düzenleyen 15. maddesinde Üst Kurulun,
Kanunun kendisine verdiği görevleri yerine getirmek maksadı ile yeterli sayıda
ve vasıfta personelden teşkilatını oluşturacağı belirtildikten sonra,
Teşkilat personelinin istihdam şekli, özlük hakları, çalışma esas ve
usullerinin Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu personeline uygulanan hükümlere
tabi olduğu kurala bağlanmıştır. 2954 sayılı Türkiye Radyo ve
Televizyon Kanunu’nun 53. maddesinde istihdam edilecek personel arasında “uzman”
unvanına yer verilmiş, ancak bu uzmanların nitelikleri konusunda bir
düzenleme getirilmeyip konu Kurum tarafından çıkarılacak Yönetmeliklere
bırakılmıştır. 3984 sayılı Yasa’nın atıfta bulunduğu 2954 sayılı Yasa’da
uzmanların nitelikleri konusunda düzenlemeye yer verilmemesi, aynı hizmet
alanında farklı görevleri üstlenen Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
uzmanlarının göreve alınmalarında aranacak nitelikler seçilme usulü, yetişme
koşulları, çalışma usul ve esaslarının bu kurumun özelliği de dikkate
alınarak düzenlenmesini gerekli kılmaktadır. Anayasa’nın 2. maddesinde
Türkiye Cumhuriyetinin “hukuk devleti” vurgulanmış, 8. maddesinde, yürütme
yetkisi ve görevinin Anayasa ve yasalara uygun olarak kullanılıp, yerine
getirileceği belirtilmiş; 123. maddesinde de “idare kuruluş ve görevleriyle
bir bütündür ve kanunla düzenlenir” hükmüne yer verilmiştir. Anayasa’nın 128. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında ise;
Devletin kamu iktisadi teşekkülleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel
idare esaslarına göre yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin
gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri
eliyle görüleceği, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,
hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin
kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Hukuk devleti ilkesinin
gerçekleşmesi için yasaların Anayasa’ya uygunluğunun sağlanması zorunludur.
Anayasa’nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı, yasaların normlar hiyerarşisinde en
üstte yer alan anayasaya bağlılığının denetlenmesini gerektirmektedir. Anayasa’nın 7. maddesinde;
“Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu
yetki devredilemez.” kuralı bulunmaktadır. Yasama yetkisi asli bir
yetki olduğundan ve Türk hukukunda kanunla düzenleme alanı konu itibariyle sınırlandırılamadığından
(yasama yetkisinin genelliği) yasama organı dilediği alanı Anayasa ilkelerine
uygun olmak koşuluyla düzenleme yetkisini haizdir. (Anayasa Mahkemesinin
E:1985/2, K:1985/6 sayılı kararı; Özbudun, Ergun:Türk
Anayasa Hukuku 4. Baskı. Ankara 1995, s.164-165) Yasayla düzenlenmesi
Anayasada öngörülen bir konuda yasama organının, “temel ilkeleri koyması, çerçeveyi
çizmesi, sınırsız, belirsiz geniş bir alanı yönetimin düzenlemesine
bırakmaması gerekir” (Anayasa Mahkemesinin E:1993/5, K:1993/25 sayılı
kararı). Bir başka deyişle yasama organı, sahibi olduğu yasama yetkisinin
asli, devredilemez niteliğiyle birlikte yürütme ve idarenin türevsel,
istisnai, sınırlı düzenleme yeteneğini dikkate almak suretiyle temel esaslarını
düzenlediği konularda yürütme ve idareye düzenleme yetkisi tanıyabilir. Kamu
görevlilerini ilgilendiren düzenlemeler söz konusu olduğunda, statünün yapıcı
unsurlarının da kanunla düzenlenmesi gerekli olmaktadır. Yasama organının, idareye
düzenleme yetkisi tanıdığı yasal düzenlemelerin, Anayasa’nın 7. maddesine
uygun olup olmadığının belirlenmesinde Anayasa Mahkemesi’nin 4.7.1995 günlü,
E:1995/35, K:1995/26 sayılı kararında ifade edildiği gibi hem Anayasa ile belirlenen ilkelere hem
de Anayasa Mahkemesi
kararlarıyla ortaya çıkan ölçütlere göre incelenmesi gerekmektedir. Anayasanın 7. maddesiyle
ilgili olarak Anayasa Mahkemesi kararlarıyla ortaya çıkan ölçütler konusunda
çok sayıda karar bulunmaktadır. Şöyle ki; - Yasa koyucu temel
kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları
düzenlemek üzere hükümete yetki verebilir. (Anayasa Mahkemesinin 10.12.1962
günlü, E:1962/198, K.1962/111 sayılı kararı) - “...yasa düzenlemek
istediği alanı yeterince düzenleyecek ve yürütmeye tanıyacağı yetkileri yine
yeterince sınırlandıracak, yürütme ise yasanın tanıyacağı sınırları belli
yetkinin nasıl kullanılacağını düzenleyecektir...” (Anayasa Mahkemesinin 23,
24, 25 Ekim 1969 günlü, E:1967/41, K:1969/57 sayılı kararı) - “... Yürütmenin
... klasik düzenleme yetkisi, idarenin
kanuniliği ilkesi çerçevesinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetki durumundadır.
Bu bakımdan ... yasalarda
düzenlenmemiş bir alanda yürütmenin sübjektif hakları etkileyen bir kural
koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yasa ile yetkili kılınmış olması da sonuca
etkili değildir ... uygulamaya
ilişkin esasların tespiti yönünden yürütmeye verilen yetkinin genişliği ve
belirsizliği apaçık ortadadır. Yasada, esasla alakalı bir
çok yönler düzenlenmemiştir. Bu durum, açıkça bir yetki devridir...”
(Anayasa Mahkemesinin 13.6.1985 günlü, E:1984/14, K:1985/7 sayılı kararı) - “... Yürütme organına
düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasanın 7. maddesine uygun olabilmesi
için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir
alanı yönetiminin düzenlemesine bırakmaması gerekir. Temel kuralları
koymadan, ölçüsünü belirlemeden ve sınırı çizmeden yürütmeye düzenleme
yetkisi veren kural, Anayasanın 7. maddesine aykırı düşer...” (Anayasa
Mahkemesinin 6.7.1993 günlü, E:1993/5, K:1993/25 sayılı kararı) - “... yürütmenin
düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağlı bir yetkidir. Bu nedenle,
Anayasada öngörülen ayrık durumlar dışında, yürütme organına yasalarla
düzenlenmemiş bir alanda genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez.
Ayrıca yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasanın
7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkelerin konulması, çerçevenin
çizilmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın bırakmaması gerekir.” (Anayasa
Mahkemesinin 18.1.1996 günlü, E:1995/25, K:1996/2 sayılı kararı) Anayasa Mahkemesinin
yukarıda belirtilen kararlarında getirilen ölçütlere göre; temel esas ve
hükümler yasada yer aldıktan sonra uzmanlık veya yönetim tekniğine ilişkin
konuların yürütme organına bırakılabilmesi mümkündür. Temel esas ve hükümler
ise düzenlenecek konuya göre değişiklik gösterebilir. Bu şekilde yürütme
organına yetki tanırken de, “idarenin yargısal denetiminin etkinliğini
engellemeyecek” objektif kuralların konulması zorunludur. (Anayasa Mahkemesinin
23-25.10.1969 günlü, E:1967/41, K:1969/57 sayılı kararı) Kamu kurumu nitelikleri gözönüne alınarak bağımsız idari otoritelerin de örgütlenme
ve faaliyet alanlarına, kamu yönetim usulüne tabi bu kuruluşlarda hizmetlerin
kimlerce yürütüleceğine ve personel rejimine ilişkin temel ilke ve esasların
yukarıdaki kararlarda ortaya konduğu üzere yasayla düzenlemesi Anayasal bir zorunluluktur.
Yasama organı belirtilen konuları, ölçütlerini belirlemek suretiyle idarenin
düzenlemesine bırakabilir. 3984 sayılı Yasa’nın 5.
maddesi ile kurulan Radyo ve Televizyon Üst Kurulu’nun oluşumu, Üyelerin ve
Başkanın seçimi, görev ve yetkilerinin yasal çerçevesi çizilmektedir. Ancak, Yasa’nın Üst Kurulun Teşkilatı ve Personeli konusunda
düzenleme öngören 15. maddesinde; Daire Başkanlıklarının yeteri kadar uzman
istihdam edecekleri ve uzmanlık esasına göre çalışacakları öngörülmekle
birlikte, üst kurul personelinin özlük hakları, çalışma usul ve esasları ile
personelle ilgili diğer hususların Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu personel
rejimine tabi olduğu, üst kurulun çalışma usul ve esasları ile teşkilatı ve
atama usullerinin, bu Kanuna uygun olarak üst kurul tarafından çıkarılacak
yönetmelikle belirleneceği kuralına yer verilmiştir. Görüldüğü gibi,
hangi alanlarda uzman istihdam edileceği uzmanların nasıl bir yöntem izlenerek
hangi ilke ve kurallara uyularak seçileceği, uzmanlarda aranacak öğrenim ve
diğer atama koşullarının neler olacağı Yasayla düzenlenmemiş, belirtilen
konular üst kurulun düzenlemesine bırakılmıştır. Böylece uzman istihdamı
rejiminin, özel yöntem esas ve usullerinin belirlenmesi gerekirken, bu konuda
hiç bir ilke ve kural konulmaksızın idareye bırakılması suretiyle yasama
yetkisi, ölçüt ve sınırlama getirilmeksizin idareye devredilmiştir. Nitekim
anılan düzenlemeye dayanılarak çıkarılan ve 7.11.1998 gün ve 23516 sayılı
Resmi Gazetede yayımlanan “Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzman Yardımcılığı
ve Uzmanlık Sınav, Görev ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” ile
belirtilen hususların düzenlendiği, 12.1.2000 gün ve 23931 sayılı Resmi
Gazetede yayımlanan Yönetmelikle eklenen geçici madde 2 ile uzmanlık
gerektiren bir alanda bir yüksek öğretim kurumunda öğrenci olanlara dahi
belirli koşullarla bu hakkın verildiği görülmektedir. Sonuç olarak, Radyo ve
Televizyon Üst Kurulunda istihdam edilecek uzmanların personel rejimini belirleme
yetkisinin temel ilke ve esasları konulup, çerçevesi çizilmeden, sınırları
gözetilmeden üst kurula devrine ilişkin 3984 sayılı Yasa’nın yukarıda
irdelenen hükmü, 2., 8., 123. ve 128. maddelerine
aykırı olduğu gibi; yasama yetkisinin devredilme sonucunu doğurması nedeniyle
Anayasa’nın 7. maddesine de aykırı bulunmaktadır. Açıklanan
nedenlerle ve bir davaya bakmakta olan Mahkemenin, o dava sebepleriyle
uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararname hükümlerini Anayasaya
aykırı görmesi durumunda, bu yoldaki gerekçeli kararı ile Anayasa Mahkemesine
başvurması gerektiğini düzenleyen 2949 sayılı Yasa’nın 28. maddesinin 2.
fıkrası gereğince, 3984 sayılı Yasa’nın 15. maddesinin Radyo ve Televizyon
Üst Kurulu Uzmanlığı yönünden iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına,
dosyada bulunan ilgili belgelerin birer örneğinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına
gönderilmesine, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davanın
geri bırakılmasına, 31.3.2004 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.” III - YASA METİNLERİ A
- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 3984
sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun’un itiraz
konusu 15. maddesi şöyledir: “Üst Kurul yardımcı hizmetlerinin
yürütülmesinde Başkana yardımcı olmak amacıyla bir Genel Sekreter atanır.
Genel Sekreterin en az dört yıllık yükseköğrenim mezunu, otuz yaşını
doldurmuş, Devlet memuriyetinde veya ihtisas dalında on yıllık meslekî
tecrübeye ve Devlet memuriyeti için aranan koşullara sahip olması şarttır. Ana hizmet birimleri, Üst Kurul
Başkanına bağlı, Hukuk Müşavirliği, Teftiş Kurulu Başkanlığı, Savunma Sekreterliği,
İzleme ve Değerlendirme Dairesi Başkanlığı, Kamuoyu, Yayın Araştırmaları ve
Ölçme Dairesi Başkanlığı, İzin ve Tahsisler Dairesi Başkanlığı, Uluslar-arası
İlişkiler Dairesi Başkanlığı, Araştırma ve Geliştirme Dairesi Başkanlığından
teşekkül eder. Yardımcı hizmet birimleri, Genel
Sekretere bağlı, Personel Dairesi Başkanlığı, Eğitim Dairesi Başkanlığı,
İdarî ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı ve Teknik Hizmetler Dairesi
Başkanlığıdır. Daire başkanlıkları, yeteri kadar uzman
istihdam eder ve uzmanlık esasına göre çalışır. (Değişik ikinci cümle: 15/7/2003-4928/15 md.) Mahallî yayınları izlemek için
gerekli görülen yerlerde halen mevcut kadrolardan bölge teşkilâtı
oluşturulabilir. Daire başkanları ile daha üst düzeydeki
görevliler Kurul Başkanının önerisi ve Üst Kurulun kararı ile atanır. Üst Kurul personelinin özlük hakları,
çalışma usul ve esasları ile personelle ilgili diğer hususlar Türkiye
Radyo-Televizyon Kurumu personel rejimine tabidir. Üst Kurulun çalışma usul ve esasları ile teşkilâtı ve
atama usulleri, bu Kanuna uygun olarak Üst Kurul tarafından çıkarılacak
yönetmeliklerle belirlenir.” B - Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuruda Anayasa’nın 2., 7., 8., 123. ve 128. maddelerine dayanılmıştır. IV - İLK İNCELEME Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Tülay
TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fazıl SAĞLAM, A.Necmi
ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün katılımlarıyla 8.7.2004
tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından
işin esasının incelenmesine oybirliği ile karar verilmiştir. V - ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri,
işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa
kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten
sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A
- Sınırlama Sorunu Anayasa’nın 152. ve 2949 sayılı Yasa’nın
28. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi’ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular,
mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlıdır. İtiraz yoluna başvuran Mahkemede açılmış
olan dava, Radyo ve Televizyon Üst
Kurulu uzmanlarının atama usulleriyle ilgili olduğundan, 3984 sayılı Yasa’nın 15. maddesinin son
fıkrasına ilişkin esas incelemenin
“...ve atama usulleri...” ibaresi ile sınırlı olarak Radyo ve
Televizyon Üst Kurulu Uzmanlığı yönünden yapılmasına, 12.6.2008 gününde oybirliğiyle
karar verilmiştir. B
- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu Başvuru kararında, Radyo ve Televizyon
Üst Kurulunda hangi alanlarda uzman istihdam edileceğinin, uzmanların nasıl
bir yöntem izlenerek hangi ilke ve kurallara uyularak seçileceğinin,
uzmanlarda aranacak öğrenim ve diğer atama koşullarının neler olacağının
yasayla belirlenmeyip Radyo ve Televizyon Üst Kurulu’nun çıkaracağı yönetmeliğe
bırakılmasının, Anayasa’nın 2., 7., 8., 123. ve 128.
maddelerine aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür. 3984 sayılı Yasa’nın 15. maddesinin son fıkrası, Üst Kurul’un
uzmanları da içersine alan personelinin atama usullerinin, bu Yasa’ya uygun
olarak Üst Kurul tarafından çıkartılacak yönetmeliklerle belirleneceğini
düzenlerken, aynı maddenin altıncı fıkrası ise, Üst Kurul’un personel
rejiminin Türkiye Radyo – Televizyon Kurumu personel rejimine tabi olduğunu
belirterek 2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Kanunu’na yollama
yapmıştır. Ancak gerek 2954
sayılı Yasa’da gerekse yasanın 50. maddesindeki Türkiye Radyo – Televizyon Kurumu personelinin
bu yasada düzenlenen hükümler dışında kamu iktisadi kuruluşlarının personel
rejimine tabi olacağına dair hükmü gereğince 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel
Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname’de
uzmanların atama usulleriyle ilgili bir düzenleme bulunmamaktadır. Anayasa’nın
128. maddesinde “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu
tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları
kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer
kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık
ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.Üst
kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel olarak
düzenlenir.” denilmektedir. Radyo ve televizyon
kuruluşlarına yayın izni ve lisans vermek, yayınların bu yasa ve
milletlerarası andlaşmalara uygunluğu açısından
izlenerek denetimlerini yapmak, yasaya aykırı ve tahsis şartlarına uymayan
yayınlar için yaptırım uygulanmasına karar vermek, bu alandaki çalışma ve faaliyetlerle ilgili
düzenlemeleri hazırlamak gibi temel işlevler üstlenen Radyo ve Televizyon Üst
Kurulu, idarenin bütünlüğü içersinde yer alan, kamu tüzel kişiliğini haiz,
radyo ve televizyon yayınları alanında kamu hukuku ilke ve düzenlemelerine
bağlı kalarak kamu yararı amacıyla işlemler yapan, genel idare esaslarına
göre faaliyet gösteren, bu nedenle icra ettiği hizmet sürekli ve asli
nitelikte olan bir kuruldur. Radyo ve Televizyon Üst Kurulu yasayla
kendisine verilen kamu hizmeti niteliğindeki sürekli görev ve hizmetleri,
maddenin dördüncü fıkrasına göre, daire başkanlıkları şeklinde örgütlenen ve
uzmanlık esasına göre çalışan ana hizmet ve yardımcı hizmet birimlerince
yerine getirir. Bu nedenle uzmanlar, Anayasa’nın 128. maddesinde sözü edilen
genel idare esaslarına göre asli ve sürekli nitelik taşıyan kamu hizmetlerini
yerine getiren personeldir. Anayasa’nın
128. maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki görevleri yürüten bütün
personelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülüklerinin yasayla düzenlenmesi gerekir. Üst Kurul
uzmanlarının, uzmanlık alanları, nitelikleri, öğrenim dalları ve düzeyleri,
seçilme usulleri, tabi olacakları sınavlar, yeterliliklerinin belirlenmesi ve
atamanın nasıl yapılacağını içeren atama usullerinin yasayla düzenlenmesi gerekirken,
buna ilişkin düzenlemenin Üst Kurul’un çıkartacağı yönetmeliğe bırakılması
Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerine aykırıdır. Açıklanan
nedenlerle, 15. maddenin son fıkrasında yer alan “...ve atama usulleri...”
ibaresi Radyo ve Televizyon Üst Kurul uzmanları yönünden Anayasa’ya
aykırıdır. İptali gerekir. Serdar
ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamıştır. İptal konusu
kural, Anayasa’nın 2. ve 128. maddesine aykırı görülerek iptal edilmiş
olduğundan, ayrıca Anayasa’nın 7. maddesi yönünden incelenmesine gerek duyulmamış,
8. ve 123. maddelerle de ilgisi görülmemiştir. VI - SONUÇ 13.4.1994
günlü, 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında
Kanun’un 15.5.2002 günlü, 4756 sayılı Yasa’nın 9. maddesiyle
değiştirilen 15. maddesinin son fıkrasında yer alan “…ve atama usulleri …”
ibaresinin, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzmanlığı yönünden
Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
Serdar ÖZGÜLDÜR’ün karşıoyu
ve OYÇOKLUĞUYLA, 12.6.2008 gününde karar verildi.
KARŞIOY GEREKÇESİ 1- 13.4.1994 günlü,
3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun’un,
15.5.2002 günlü, 4756 sayılı Kanunla değişik iptal istemine konu 15. maddesinin
son fıkrasında, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu’nun (RTÜK) çalışma usul ve
esasları ile teşkilatının ve “atama usulleri”nin,
bu kanuna uygun olarak Üst Kurul tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle
belirleneceği hüküm altına alınmaktadır. Danıştay 5. Dairesi’nin itiraz başvurusuna konu
olayda da, anılan Kanunu’nun 15. maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen
“…uzman…” kadrosuna ilişkin olarak Kanunda somut bir belirleme yapılmadığı ve
çerçevenin çizilmediği, dolayısıyle salt Üst Kurul’un takdirine
bırakılma şeklindeki itiraza konu kuralın Anayasa’ya aykırı düştüğü ileri sürülmektedir. Hemen işaret etmek gerekir ki, anılan
düzenlemenin, Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrası ile uyumlu olmadığını
söyleyebilmek mümkün değildir. Gerçekten, anılan Anayasal hüküm, kamuda
nitelikli ve özellikli kimi görev ve hizmetlerin mutlaka memurlar ve diğer
kamu görevlileri marifetiyle gördürülmesinin zorunlu olduğu anlamında yorumlanmamalıdır.
Dava konusu kuralla ilgili olarak sorulması gereken ilk soru, RTÜK’nun istihdam edeceği “uzman” kadrolarındaki
kişilerin yapacağı işin, Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle
yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli bir görev
mahiyetinde sayılıp sayılmayacağıdır. 3984 sayılı Kanun’un 5. ve 12.
maddelerine göre RTÜK, idari ve mali özerkliğe sahip bir kurum olarak düzenlenmiş
olup; öğretideki nitelemeye göre bir “bağımsız idari otorite” (5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun nitelendirmesiyle -EK III sayılı
Cetvel Düzenleyici ve Denetleyici Kurum) statüsündedir. Ülkenin radyo ve televizyon
yayın-iletişim sistemi üzerinde en yetkili kurum olması dolayısıyle,
ifa ettiği hizmetin bir yönü itibariyle kamusal bir işlev olarak
değerlendirilmesi gereklidir. Ancak, 5018 sayılı Kanun’un 2. ve 3984 sayılı
Kanun’un ilgili maddelerinin düzenlemesinden de açıkça anlaşılacağı üzere,
RTÜK’ü tam anlamıyla klâsik bir kamu kurumu olarak nitelemeye ve yaptığı
hizmeti Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu bir
kamu hizmeti mahiyetinde görmeye ve bunun sonucu olarak da kurumdaki asli ve
sürekli görevlerin sadece memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi
ve bunlara özgü personel rejiminin mutlaka RTÜK’de
istihdam edilecek personele (bu arada uzman kadrosunda görev yapacaklara da)
tatbiki gerektiği şeklindeki görüşü benimsemeye imkân yoktur. Kurumun bu “özel” statüsü
gereği, RTÜK’de ifa edilen hizmetin tümünün memurlar
ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesine gerek olmayıp; teknik ve
ihtisası gerektiren, nitelikli ve kariyer yapmış eleman istihdamını zorunlu
kılan bazı hizmetlerin, iptali istenen kuralda olduğu gibi, diğer istihdam
şekilleriyle gördürülmesinde Anayasal bir engel bulunmamaktadır. Konuya açıklık getirecek diğer bir
tespit, Anayasa’nın 133. maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenlemedir. Anılan
düzenlemeye göre, radyo ve televizyon faaliyetlerini düzenlemek ve denetlemek
amacıyla kurulan RTÜK’nun kuruluşu, görev ve
yetkileri, üyelerinin nitelikleri, seçim usulleri ve görev süreleri kanunla
düzenlenecektir. Görüldüğü üzere, anılan Anayasal kuralda sadece RTÜK üyeleri
bakımından kimi düzenlemeler yapılmış; ancak bu kurumun “düzenleyici ve denetleyici
kurum” oluşu gözetilerek, üyeler
dışındaki personeli yönünden, Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasına
benzer bir hüküm öngörülmemiştir. Böylelikle, RTÜK’ün belirtilen organik yapısı
gözetilerek, bu Kurumda çalışacak personel yönünden memurlar ve diğer kamu
görevlileri bakımından getirilen ölçütlere yer verilmemiştir. Bunun doğal sonucu
olarak da, RTÜK’ün bu konumu gözetilerek, personel istihdamı yönünden yasa
koyucunun takdir yetkisini düzenleyici tasarrufa bırakması doğaldır ve bu
yönü itibariyle de ortaya Anayasa’ya aykırı bir yön bulunmamaktadır. 2- Öte yandan,
Anayasa Mahkemesi’nin konuya ilişkin kararlarından da aynı sonucu çıkarmak
mümkündür. Anayasa Mahkemesi bir kararında “…Anayasanın 125. maddesinin
dördüncü fıkrasında geçen ‘yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve
esaslara uygun olarak yerine getirilmesi’ hükmündeki ‘esaslar’ sözcüğü ile 128.
maddesinin birinci fıkrasında geçen ‘genel idare esasları’ deyimi, kamu
görevinin anayasal dayanağıdır… Önemi ve değeri nedeniyle Devletin başlıca
görevleri ‘genel idare esasları’na göre
yürütülmektedir. ‘Genel idare esasları’na
göre yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde
kadro esastır. Bu hizmetlerin yapısal ve işlevsel özellikleri, onu diğer
hizmetlerden ayırır. Bu görevlerde bulunan kimseler, yasaların güvencesi
altındadır. Anayasanın 128. maddesinde genel idare esaslarına göre yürütülen
kamu hizmetlerine ilişkin asli ve sürekli görevlerin ancak memurlar ve diğer
kamu görevlileri tarafından
yerine getirileceği belirtilmiştir. Bu görevlerin kadroya bağlanması dışında, merkezi idare ile statüer bir ilişki içinde olması ve kamu gücünün
kullanılması biçiminde özellikleri görülmektedir…” (Any. Mah.nin 9.2.1993 tarih ve E.1992/44, K.1993/7 sayılı
kararı; AMKD., Sayı 29, S.273-275) şeklinde konuya
açıklık getirmiştir. Yine Anayasa
Mahkemesi, 3182 sayılı Bankalar Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair
23.5.1987 tarih ve 3332 sayılı Kanun’un ilgili maddelerinin iptali istemiyle
açılan davaya ilişkin kararında, Devlet Yatırım Bankası’nda çalışanların statü ve özlük
hakları konusunda Bakanlar Kurulu’nun yetkili kılınmasına ilişkin kuralla
ilgili olarak şu değerlendirmeyi yapmıştır: “…İddianın yerinde olup olmadığına karar
verebilmek için sözkonusu banka personelinin
niteliğini belirlemek gerekir. Bilindiği gibi kamu bankaları tıpkı bankacılık sektöründe faaliyet gösteren özel
sektör bankaları gibi kredi ve mevduat işlemlerine dönük faaliyette bulunmakta
ve özel sektör bankaları ile yoğun bir rekabet içinde çalışmaktadır. Adı
geçen sektörde özel işletmecilik esasları hakimdir. Bu nedenle banka personelinin hizmetini ‘genel idare esaslarına göre’
yürütülen ‘kamu hizmetleri’nden saymaya imkân
yoktur. Dolayısıyle adı geçen banka personelinin
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık
ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin Bakanlar Kurulu kararı ile
belirlenecek ilkeler çerçevesinde düzenlenmesinde Anayasanın 128. maddesine
herhangi bir aykırılık yoktur…” (Any.
Mah.nin 21.1.1988 tarih ve
E.1987/11, M.1988/2 sayılı kararı; AMKD, Sayı 24, S.30) RTÜK’da yukarıda işaret edilen Anayasa Mahkemesi kararları
ışığında, kamu (TRT) ve özel teşebbüsçe işletilen tüm radyo ve televizyon faaliyetleri
üzerinde düzenleyici ve denetleyici
işleve sahip, asıl iştigal olanı “görsel ve işitsel medya” olan bir kurum
olarak, Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasındaki “genel idare
esaslarına göre kamu hizmetlerini yürütmekle
yükümlü bir Devlet kuruluşu” şeklinde nitelendirilemez. Dolayısiyle, dava konusu kuralla öngörülen düzenlemenin
Anayasa’ya aykırı bir yönü yoktur. Açıklanan nedenlerle, iptali istenen
kuralın iptalini gerektirir hukuki bir nedenin bulunmadığı ve bu nedenle
iptal isteminin reddi gerektiği
kanısına vardığımdan; sayın çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamadım. Üye Serdar
ÖZGÜLDÜR |
|||||||||||||||||